检察监督刚性研究
赵县人民检察院 何步云
我国宪法第129条和人民检察院组织法第1条都明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”，对刑事诉讼活动进行监督是人民检察院法律监督性质和职能的主要体现。由于法律对确保检察机关的知情权方面的规定不具体不完善，对不接受监督的法律后果也没有明确具体规定，造成在司法实践中，相当一部分人认为检察诉讼监督就是提提建议、发发通知，忽视了诉讼监督的刚性。正如陈光中教授所言：“法律条文规定，检察院发现侦查机关或者是审判机关在司法过程里有违法的行为，提出建议要对方加以纠正，这个建议是可以接受，也可以不接受，这是一种比较柔性的规定。”致使检察机关的法律监督具有弹性、软性，干预性、强制性、刚性显得很不够。要改变这种现状，必须从完善诉讼监督保障机制出发，增强检察机关监督的刚性。
一、当前检察监督遇到的几个问题
（一）立案监督权软弱无力。对公安机关“积极立案”，检察机关可以监督撤案，但是否撤案由公安机关决定，检察机关在使用纠正违法通知书手段无效后，只能“报上一级人民检察院协商同级公安机关处理”（《人民检察院刑事诉讼规则第560条》）。此外，对公安机关“消极立案”的监督也往往止于书面，大部分案件监督立案后“原地踏步”，其中可能有嫌疑人在逃等客观原因，但公安机关基于自身考虑，立案后“挂案”等原因同样常见。对于公安机关立案后的消极侦查，检察机关的立案监督起不到实际监督作用。
（二）侦查监督权缺乏权威。对于公安机关的立而不侦行为，由于检察机关一般不参与具体案件的侦查活动，对公安机关是否“积极”无从知晓，自然无从监督；此外，客观上来说侦查活动有较强的专业性，复杂多样，公安机关面对检察机关的监督很容易引用各种理由搪塞，造成监督无力。
（三）刑事审判监督弱化。许多刑事抗诉案件检察机关与法院在认识上存在差异，上一级法院审理抗诉案件时考虑部门利益，一般不会发回重审或者改判。抗诉案件成功率很低，这也是基层检察院很少进行抗诉的原因。
（四）执行监督不到位。对批准暂予监外执行的决定，检察机关只能提出书面意见，执行机关如果不采纳检察机关的正确意见，检察机关也无其他监督手段；对减刑、假释，由行政机关提出建议，人民法院作出裁定，人民检察院仅得到裁定书副本，很难发现其中的违法之处。即使发现后提出书面意见，人民法院不予采纳而作出维持错误裁定的最终裁定时，人民检察院也就无法再继续实行监督。
（五）民行案件监督缺乏力度。上级检察机关对下级检察机关提请或建议抗诉的民事申诉案件，经审查认为符合抗诉条件，向同级法院提出抗诉后，一定程度上存在着不再过问抗诉结果如何，法院也不将抗诉结果通知检察机关的现象，形成了只管抗诉、不管效果的局面。司法实践中，大量的抗诉案件，上级法院都要发回再审，下级法院不可能将再审通知送达上级检察机关，而下级检察院因无抗诉权，没有上级检察院的指派，便无法出庭支持抗诉，造成抗诉与再审脱节，形成监督真空，影响了抗诉效果。
二、检察监督弱化的原因分析
检察权不同于立法权、行政权、司法权的特殊性在于它没有实体上的决定权或处分权，它行使检察督促和提请处分包括提起公诉的权力，都是程序性权力。在程序法规范严重缺乏的状态下，其权力的最终实现实际上依赖于其他有权机关对监督权的认可程度。这就容易使受监督者对检察机关的法律监督不以为然，使监督缺乏刚性。
（一）我国社会主义法律监督理论体系还远未形成。目前的法律监督理论研究多致力于检察实践经验的总结，有的就理论而理论，使许多设想和原则流于理想层次，有的则停留在低水平的重复上，成为注释法律条文和具体实践的工具。当然，这些探讨和研究，也是我们所必需的，但法律监督作为当今最丰富、最具实践性和研究性的一项课题，由于缺乏基本的理论构架和引导，使其理论研究难以达到一定的深度和广度。这也是当前法律监督理论整体感不强、系统性不够，导致法律监督效果不佳的重要原因。
（二）立法过于原则、空泛。如民事诉讼法、行政诉讼法分别规定人民检察院有权对民事、行政审判活动实行法律监督，但范围只限于人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的监督，而且这种监督也只限于按照审判监督程序提出抗诉这一形式。对于民事审判过程中发生的暗箱操作却没有手段进监督、制约。再就目前相对完善的刑事诉讼监督来讲，虽然修订后的刑事诉讼法规定了人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督，但监督范围及程序仍有诸多疏漏和缺陷。如在立案监督中，人民检察院对公安机关在立案中发生违法行为提出纠正意见，如果公安机关不予采纳、拒不纠正，检察机关如何处理，法律缺少规定。对通知立案而公安机关不立案的情形，法律也没有具体规定检察机关可以采取哪些措施。
（三）缺乏刚性的保障措施。如检察机关提出的立案监督、案件退查制度、不捕、撤诉跟踪等，对侦查活动和侦查结果的监督措施，受到公安部门的冷遇；审判监督的跟踪制度、备案制度、超期羁押人犯的检查制度等，法院系统不接受。因此，在实践中，不得不采取便通、迂回战术，对检察监督的建议、决定等，进行软包装、软着陆。对公安不捕的案件，用退补通知代替，使公安好接受；对法院要抗诉的案件，不用抗诉书，使用改判建议。虽然也能达到某些效果，毕竟违背诉讼立法的初衷，工作起来也很累。甚至不可避免地出现了一些官情案、台阶案和消化案。
（四）未准确定位法律监督职能。近些年来，检察机关一度把法律监督职能与打击刑事犯罪职能、打击经济犯罪职能、保护职能、服务职能等相提并论。未能把法律监督放在突出、中心的位置上来。具体执行中，不可避免地是轮流突出：或是打击刑事犯罪，执行压下去的任务；或是打击贪污、受贿、配合惩治腐败；或是又提出以服务经济为中心，为建立市场经济作贡献。法律监督职能一直未能明确定格、定位。特别是在市场经济的冲击下，一些监督者，放松法律监督、热衷谋求经济实力，监督工作心灰意冷，不想办案、不愿监督的潜流思想，一直在冲击着检察队伍。
三、完善诉讼监督保障，增强检察监督刚性的途径探讨
（一）完善立法，尽快制定统一、明确的司法解释，为强化诉讼监督提供法律依据。
一是尽快补充完善刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法中未完善的内容，明确诉讼监督范围。如在立案监督上，通过司法解释将立案监督范围进一步明确，覆盖整个立案活动的全过程；在侦查监督上，通过司法解释明确提前介入的法律地位；在审判监督上，通过司法解释规范法庭外调查权，确立庭外查证证据开示规则；在判决裁定监督上，通过司法解释明确审判监督程序抗诉案件的审理期限，防止久拖不决；在民事行政监督上，通过司法解释规定人民检察院有调卷权，明确对抗诉案件的再审审级的规定，增强其操作性，减少随意性，等等。
二是通过立法尽快补充完善刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法及其司法解释中关于诉讼法律监督的保障性规定。通过立法明确《说明不立案理由通知书》、《通知立案书》、《纠正违法通知书》、《纠正违法意见书》的法律效力，同时赋予检察机关对拒不接受监督的单位和个人有建议处分权。
三是尽量细化与刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼监督相配套的有关操作细则。建议高检院尽快制订立案、侦查、审判、判决裁定、执行各诉讼环节的监督细则、规则，交由全国人大法工委出面协调并广泛征求意见，以公、检、法、司名义联合发布，共同遵照执行，使检察机关的监督程序进一步制度化、规范化。
四是鉴于目前检、法两家司法解释相互矛盾和公、检、法、司各行其是的现状，建议全国人大统一司法解释权，以立法的形式加以确定，明确规定司法解释权的归属，以减少不必要的磨擦，确保司法活动的高度统一和公正。
（二）健全诉讼监督工作机制，进一步畅通诉讼监督渠道
一是建立监督信息共享与报送机制。在当前公检法司等部门内部管理网络基础上，积极将网络互联，组建政法工作信息网，并制定相关操作规范，明确各自职责和权限。各部门要根据自己的职责及时录入诉讼相关信息，并可根据权限登陆其他部门网络，查看相关信息，实现诉讼监督相关信息共享与动态监督。
二是建立诉讼监督反馈机制。公检法部门加强协调，建立诉讼监督反馈机制。明确对于检察机关提出的诉讼监督意见，被监督部门答复的期限、方式、程序、内容等，消除工作机制上的障碍。
三是建立诉讼监督一体化机制。强化上级检察院对下级检察院诉讼监督工作的领导和支持，建立上下一体的诉讼监督机制。下级检察机关应将其实施的诉讼监督情况在规定期限内报送上级院备案，上级院统一指挥协调下级院诉讼监督工作，帮助排除诉讼监督工作中遇到的阻力和困难。
（三）完善管理机制，强化法律监督。主要是完善各诉讼监督的责任管理制度、各诉讼监督的工作制度、各诉讼监督考核奖惩制度以及错案责任追究制度，使其更加符合具有检察特色的管理方式，保证各诉讼环节上的监督工作有效开展，防止监督流于形式，走过场。
（四）正确处理监督与被监督的关系。
一是坚持党对检察工作的绝对领导，把服从、服务于党和国家大局统一起来；摆正位置，自觉将检察机关置于人大的监督之下，密切同人大代表的联系和沟通，认真听取和严肃对待人大代表的意见和建议；
二是要重视舆论监督，主动配合舆论监督工作，与舆论宣传部门、新闻媒介保持密切联系。增强检察机关工作的透明度，对新闻媒介的曝光、访谈、法律咨询要认真对待，妥善处理；
三是主动接受群众的监督。通过信访举报渠道、下访途径听取人民群众的呼声与要求。要与各民主党派、社会团体保持密切联系，必要时聘请监督联络员，经常主动听取他们的意见和建议。本着对党、对人大、对人民负责的精神，把检察诉讼监督落到实处。
