基层检察院行政公益诉讼存在的困难与应对
赵县人民检察院 李占恒 曹云祥
摘要 自全面推行检察机关提起行政公益诉讼工作以来，基层检察院在具体司法实践中遇到了许多实际问题，如:案源线索少、提起诉讼少、检察建议刚性弱、调查取证难。为此，需要思考和探究诉前程序作用的充分发挥和相关诉讼保障措施制定和完善，推进行政公益诉讼的健康发展。
关键词 公益诉讼 司法实践 取证保障 诉前程序
2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议作出了修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定。这次对《中华人民共和国行政诉讼法》的修改，从立法的层面正式确立了行政公益诉讼制度。然而，在制度实施和司法实践过程中，也遇到了不少实际问题。本文尝试以本院办理行政公益诉讼案件的司法实践为参考，总结出具有代表性的实践问题来进行解剖分析，以求能为行政公益诉讼的健康发展提出有参考价值的建议。
一、我院行政公益诉讼工作基本情况
我院始终将公益诉讼工作放在全县经济社会发展大局和检察工作发展的大局中来谋划和推进，紧盯生态环境、国有财产、国有土地、食品药品安全等重点领域存在的违法行为及问题，强化检察监督，努力推动公益诉讼工作健康发展。
今年以来，我院共发现行政公益诉讼案件线索51条，立案审查47件，向行政机关提出检察建议36份,行政机关整改后回复29件（其余均在两个月的整改回复期内），目前尚没有向法院提起公益诉讼的案件。在办理的行政公益诉讼案件中，食品药品安全领域22件、生态环境和资源保护领域19件、国有土地使用权出让领域5件，国有财产保护1件。
二、基层检察院行政公益诉讼工作在司法实践中的问题
从上述数据分析来看，案源线索少、提起公益诉讼少，是司法实践中存在较多的问题。
（一）法定提起诉讼的领域有限，发现案件线索途径单一。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款将行政公益诉讼的受案范围限定在生态环境和资源保护、食品药品安全、保护国有财产保护和国有土地使用权出让等领域，许多与人民生活密切相关且群众反映强烈的问题和领域还没有得到司法的有效监督，影响着社会公共利益的维护，亟待立法层面予以明确，例如房屋拆迁、互联网治理等领域。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》将人民检察院提起行政公益诉讼限定在“履行职责中发现”，也使得此类案件的线索获取途径单一，目前所立案案件，绝大多数是通过检察机关履行职责发现的。
（二）提起公益诉讼案件少，年度评比考核引发的办案压力大，有时过于追求案件数量。当检察机关在履职中发现行政部门存在行政不作为或者违法作为，损害了国家利益或社会公共利益时，应当启动诉前程序以督促其纠正。行政机关一般会根据检察建议进行整改。这样以来，大部分损害会在诉前程序环节通过检察建议得以纠正或者修复，提起公益诉讼的案件相对就会很少。笔者认为之所以导致提起诉讼少，不仅因为诉前程序中督促行政机关及时整改的客观原因，检察机关的年度考评方式以及对案件数量的片面追求也是造成案件质量相对较低，以至于提起诉讼少的原因。
（三）诉前程序环节在实施中时常会有阻力。按照规定，检察机关发现行政机关违法作为或不作为损害国家利益或社会公共利益时，应当先发出检察建议，在规定期限内，行政机关仍不整改或不完全整改的情况下，才提起行政公益诉讼。在办案实践中，大多数的行政公益诉讼案件都是在诉前程序环节得以解决。但是，对于行政机关来讲，依然存在怕影响部门利益和单位人员晋升的顾虑，有的行政执法部门在移送交接案件时，出现推、拖现象，对检察公益诉讼工作缺少配合，参与的积极性不高；另一方面，检察机关发出的诉前检察建议就其本质来说，仅能起到督促履职的作用，其刚性不足以制约行政机关的行为。
三、推进检察机关行政公益诉讼健康发展的应对
提起行政公益诉讼制度作为检察机关新增的一项重要职能，在司法实践过程中出现问题在所难免，关键是及时探索出可行的办法。
(一)探索扩大监督范围， 构建多元化公益诉讼案件线索来源渠道
目前在没有法律规定的背景下，如何科学开展等外领域的探索应予以高度重视。对生产生活中问题比较突出、群众反映比较强烈的一些领域逐步探索，然后纳入行政公益诉讼的范围，如房屋拆迁、土地征收、个人信息保护等等，以此更好地回应广大人民群众的利益诉求，使行政公益诉讼制度更好地服务人民群众。我们欣喜的看到，2019年9月28日，河北省人大常委会通过的《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，将法律规定的公益诉讼领域之外又增加了安全生产、防灾减灾、应急救援、文物和文化遗产保护、个人信息保护、大数据安全、互联网侵害公益、弘扬社会主义核心价值观等领域，在省级层面为等外等领域探索提供了明确而有力的法律支撑。
（二）建立多方位的检察人员绩效考核机制
检察机关实行员额制改革以来，入员额的检察官在待遇能得到保障的同时，也面临着员额少、办案压力大等问题。从办案指标来看，上级检察机关应区分各基层院不同的实际情况来科学计算和分配案件数量，各基层院应合理配备刑事、民事、行政、公益诉讼这四大检察业务的办案检察官，把以案件数量为标准扭转为以案件数量和质量相结合为标准。
(三)充分发挥诉前程序的作用
1、加强调查权的行使和构建。检察机关调查取证应以调取行政执法证据为主、依职权调查为辅。一方面，行政机关在作出一项行政行为的过程中必然会制作与行政事务有关的材料，检察机关可以直接向行政机关调取；另一方面，应当在立法层面确定检察机关在行政公益诉讼中的自行调查权。通过立法对检察机关的调查权予以保障，这对行政公益诉讼工作的顺利展开是很有必要的。
2、进一步规范诉前程序与诉讼程序的衔接期限。一般而言，行政机关在收到检察建议书后的两个月的时间内足够依法履职了。但在实践中，往往由于许许多多不可预料的因素，行政机关可能无法在两个月内纠正违法行为，因此，需要以两个月期限为根本原则，并综合考虑到客观因素，具体问题具体分析，对情况复杂的，可以适当延长整改期限。另外，一些损害社会公共利益的行为可能需要多个行政机关的相互配合、共同发力才能完成，因此对于案情复杂、涉及主体较多的情况，也应酌情考量行政机关的整改期限。
根据最高人民检察院部署，检察公益诉讼与刑事检察、民事检察、行政检察并称为“四大检察业务”。在检察机关内设机构改革后，市级以上检察院均将公益诉讼业务由独立的部门来办理，公益诉讼工作由专门的职能部门负责。对基层检察院而言，没有独立设立办理公益诉讼业务的部门，而是与民事检察、行政检察合署办公。面对任务重、人员少的重重困难，我们应该自我加压，勤奋学习业务知识，锻炼办案本领，永远牢记初心，勇于担当使命，为把我县建设成为经济强县、文化名城、美丽赵州提供更有力的司法保障。
